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全台七萬多家違章工廠長在農地上

在台灣西部的「非都市土地」,隨處可見農田蓋起廠房,到底農地怎麼了?但我們發現更得追問的是,工業用地怎麼了?為什麼一切都看似失控了,到底還有沒有改變的可能,讓我們願意相信我們的農地,還能提供適合我們食用的農作物?讓我們相信國土錯置有重新被調整的可能?

看看你家鄉的違章工廠

2011年全台普查157,248家製造業中,扣除營運中已登記的78,000餘家、免登記的3,000餘家及取得臨時工廠登記的6,000餘家,至少有70,000家以上的違章工廠。台中市區域計畫估計台中市違章工廠的家數大略在18,000家,但到底確切有多少違章工廠,仍是政府統計資料的謎團。

我們以一個簡略的圖像描述台灣西部農地上的困局:違章工廠一路從新北、桃園、台中、彰化、台南以及高雄,在大大小小的農地蓋了違章工廠,或者變更為可蓋工廠的丁種建築用地。


台灣違章工廠分布。圖/游欣穎

從新北市的五股、泰山、新莊塭仔圳到樹林柑園,我們見到了全然被抹去農田景色的農地,取而代之的是因市地重劃而離開原先都市計畫裡工業用地的產業。農地污染情況複雜,有烤漆業造成的強鹼水污染,有氰化合物超標排放;但更大的問題是,為何政府沒有任何管理,讓這些產業違法在這裡?

在桃園,以中壢地區為放射核心,只要隨著道路開闢,就會有各型態的農地違章工廠。如果不以土地使用分區的手機檢索系統確認,有時難以辨認哪些地區在地目上是農地。在地違章工廠伴隨著鄰近工業區多樣的產業類型,造成農地污染的風險難以指認。

台中是違章工廠最為嚴重的區域,以潭子、大雅、神岡及大里、太平、烏日為兩個大區塊密集區。較為特殊的是,台中港工業區外有違章工廠群聚現象,但工業區內的使用率卻僅53%。在大里夏田地區,該區農地遭遇了大量的電鍍業廢水污染,但許多需要電鍍處理製程的金屬業廠商,我們還不知道它們現在分布在哪裡?

北彰化違章工廠的情形也令人擔憂,高頻率發生農地重金屬污染。全台公告400公頃污染農地,彰化就佔了6成,近240公頃,北彰化遍佈金屬加工相關產業,頂番婆是生產水五金的聚落。蔡英文政府更宣示,會以「田園式生產聚落」來特案處理,諷刺的是,周遭盡是插牌公告農地污染的區域,未來恐將變為佈滿「農地污染場址」插牌的田園式生產聚落。而在花壇地區是遍佈自行車零組件小型違章工廠,在北彰化,你會有一種位處工農用地交雜的錯覺。

台南似乎步上台中的後塵,開始在城市擴張的外圍地區,有更多的廠房正在興建。在城市的邊界,土地使用開始變得錯亂。目前還無法指認哪些工廠類型是大宗,但在隨機訪問過程中,有數家來自於原先位處都市計畫裡的工業區土地。


2009北高雄工業區的螺絲工廠,在當地違章工廠與工業區的生產類型大量重疊。圖/李根政

北高雄則是另個課題,密集的鐵金屬鑄造業,大多是螺絲釘產業,遍佈在岡山地區。酸洗製程及切削油的工業污染,對周遭的農業生產造成極大威脅。

違章工廠的歷史因素

在上述的描述中,簡略說明這數個月的調查、理解以及觀察。在分析違章工廠的問題前,我想談談關於違章工廠的道德爭議,當不合法成為一個結構問題,我們只能試著更有體系的分析它,進而改變一切。

現任的政府常常說違章工廠是「歷史共業」,用以擺脫自身的責任。然而,卻沒有好好檢視這段歷史過程,而有真正的反省和檢討。

違章工廠的歷史因素並不是1972年省主席謝東閔所說的「家庭即工廠」,而是1970年代,美國開始對日本金屬加工製造業進行進口限額限制的管制,於是日本將台灣的加工出口區視為國外生產基地,當時有將近65%的廠商來自日本。1974年,台灣政府開始放寬加工出口區的製程可以委託區外加工,於是30%-50%的產品製程開始在區外的家庭、違章工廠生產;加上政府無法壟斷金屬加工的技術並進行分配,又剛好遇到石油危機(1973-1974),所以日商持續將製程外包、委外,以降低成本的風險,這使得在非工業土地的工業生產行為持續產生誘因,這正是今天違章工廠林立的歷史起因。中小企業研究者將這種模式稱為「彈性化協力企業結合結構」。

政府國土管理的官僚機制盲點

在法治邏輯上,農地不能任意轉作工業使用,但官僚體制為什麼放任持續產生破口?

政府各機關面對違章工廠的現況是:當一塊農地開始興建違章工廠,常常都是打好地基還不能管,要等到建築物長了角,要做宗教使用,就叫民政局來處理;長了鐵皮當工廠,那就是歸經發局管;如果變成農地住宅,那就歸都發局管。